Азаров А.Я.
канд. филос. наук, проф., директор Московской школы прав человека,
Эксперт Комиссии по правам человека при Президенте РФ
Обеспечение прав и свобод человека – условие устойчивого развития России
Концепция устойчивого развития явилась ответом человечества на один из вызовов конца XX века. Хозяйственная деятельность человека повлекла за собой беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Суверенное право государств на разработку и использование своих собственных ресурсов в соответствии с их политикой в области окружающей среды и развития входит в противоречие с таким же правом других государств, поскольку может причинять ущерб окружающей среде других государств или районов.
Проблемам нахождения баланса между интересами государств, удовлетворением потребностей нынешнего и возможностью существования будущих поколений людей, развитием и защитой окружающей среды, искоренением бедности, дифференцированной ответственности государств в зависимости от их влияния на ухудшение состояния окружающей среды планеты и т.п. была посвящена Конференция Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию, проведенная в Рио-де-Жанейро в 1992 году. Конференция пришла к выводу, что человечество переживает решающий момент своей истории.
Важно подчеркнуть, что конференция в конечном итоге решала не технические, технологические проблемы экологии, сохранения окружающей среды, а проблемы собственно самого человека и человечества. «Забота о человеке является центральным звеном в деятельности по обеспечению устойчивого развития», – констатирует Декларация Конференции в Рио-де-Жанейро.
Форум в Рио-де-Жанейро дал импульс и для государств в определении своей национальной политики устойчивого развития. В Российской Федерации была разработана и утверждена Указом Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».
Концепция нацелена в первую очередь на обеспечение сбалансированного решения проблем социально-экономического развития и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала. Сложность решения задач, определенных в Концепции, усугубляется системным кризисом в нашей стране.
Концепция определила основные направления перехода России к устойчивому развитию. Первое среди этих направлений определено как «создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства». И уже в качестве частного момента этого направления Концепция говорит о правовой основе, определяющей экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды.
Такой подход позволяет сделать вывод о комплексном, а не только связанном с охраной окружающей среды, понимании правового обеспечения устойчивого развития. Проблемы устойчивого развития касаются всех сфер общественной практики. Поэтому не удивительно, что в своем аспекте к ним обращаются различные как естественно-технические, так и социально-экономические и гуманитарные науки.
Одним из основных условий перехода к устойчивому развитию является обеспечение прав и свобод граждан. Движение к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство и гражданское общество, гласит Концепция.
Несомненно, что основным документом, заложившим основы правовой системы новой России, явилась и является Конституция Российской Федерации 1993 г.
Права человека и основные свободы как фундаментальные ценности современной цивилизации будут иметь существенно важное значение для международных отношений и в XXI веке – уверенность в этом выразили главы всех государств и правительств на Саммите тысячелетия в сентябре 2000 года.
[26] Принцип уважения прав человека является одним из основных принципов международного права. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью – постулирует также и Конституция Российской Федерации.
Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ст. 17 Конституции РФ). Эти положения о принадлежности прав от рождения, о естественном характере прав человека впервые так определенно нашли отражение в российском праве. И это не просто факт некоторых новаций в нашем законодательстве. За этим стоит радикальный поворот общественно-политической мысли, приобщение современной России к ценностям, прошедшим проверку временем, историей. Современная правовая доктрина России базируется на естественно-правовой концепции. Это знаменует полярное размежевание с позитивистскими догматами марксизма-ленинизма конца XX века.
Закрепленные в действующей Конституции России права и свободы человека и гражданина соответствуют общепризнанным стандартам. Они следуют Всеобщей декларации прав человека и Международным пактам.
В Конституции закреплен принцип прямого действия ее норм и непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, – это означает, что при отсутствии соответствующих законов всем органам и лицам необходимо руководствоваться непосредственно Конституцией (ч. 1 ст. 15, ст. 18).
В Российской Федерации не могут применяться неопубликованные законы. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15).
В Конституции зафиксированы новые нормы демократического судопроизводства – введены институты Конституционного Суда, присяжных заседателей (стст. 123, 125).
Значительно шире стал круг конституционных норм, предусматривающих судебные, правовые механизмы защиты прав (стст. 19, 22, 45-54).
Введен новый для российской практики институт Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103).
В определении субъектов прав и свобод человека применены термины «гражданин» и «каждый» (т.е. иностранцы, лица без гражданства, беженцы, вынужденные переселенцы, лица, незаконно находящиеся на территории России). Предыдущие Конституции – Конституции СССР и РСФСР – устанавливали права исключительно «граждан».
С 1993 года существенно обновилось отраслевое законодательство, в котором конкретизируются права и свободы.
Вместе с тем, по оценкам Генеральной прокуратуры и Минюста России 30% (по другим оценкам две трети) законов и других нормативных актов, принимаемых субъектами Российской Федерации, противоречат Конституции России и федеральному законодательству. Это не только ведет к нарушениям прав и свобод человека, затрудняет нормальное отправление правосудия, но и создает определенные сложности в применении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. Более того, как угроза национальной безопасности России рассматривается размывание единого правового пространства страны вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции Российской Федерации над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации, недостаточной отлаженности государственного управления на различных уровнях, – определяет Концепция национальной безопасности Российской Федерации (Утверждена Указом Президента РФ от 17.12.97 г. № 1300 в ред. Указа Президента РФ от 10.01.00 г. № 24).
Среди механизмов защиты прав человека в России нужно выделить следующие основные элементы: судебная система, государственные институты несудебной защиты и неправительственные правозащитные организации.
Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ст. 46)
В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.96 № 1‑ФКЗ судебную систему Российской Федерации составляют федеральные суды, конституционные суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации.
Важным шагом в создании системы защиты прав человека в России стал Федеральный закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.1993 г. № 4866-1 (с измен. и доп. от 14.12.95 г.) Он устранил существовавшую ранее дискриминацию и закрепил право каждого на судебную защиту прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений (в том числе и коллегиальных) и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Вместе с тем судебная система находится в состоянии глубокого кризиса. Суды не в состоянии осуществлять правосудие в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, под угрозой оказались конституционные права человека и гражданина на судебную защиту. Правовая база, обеспечивающая отправление правосудия в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, еще не создана.
В соответствии с рекомендациями международных организаций в последние годы повышенное внимание уделяется развитию несудебной защиты прав человека как на международном, так и национальном уровне.
Национальная система несудебных государственных институтов, призванных защищать права человека в Российской Федерации, состоит из нескольких звеньев: Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченные в субъектах Федерации, прокуратура, министерства и ведомства, Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации и др.
Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Под административным порядком понимается обращение в вышестоящую инстанцию и деятельность органов, принимающих участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях: органы МВД, административные комиссии органов местного самоуправления, органы транспорта, органы государственного надзора (технический, санитарный, эпидемиологический, горный и т.п., различные инспекции: государственная инспекция труда, государственная жилищная инспекция – всего около ста).
Работа всех организаций с предложениями, заявлениями и жалобами граждан должна осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, действующим законодательством. Основной документ в данной сфере – Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII (с изменениями на 2 февраля 1988 г.). Сегодня процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентируется более чем 80 различными ведомственными нормативными актами.
Несомненно, нормативные положения Указа и многие ведомственные инструкции уже не соответствуют новой политико-правовой ситуации, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращения и не способствует устойчивому развития общества. Все эти правовые нормы нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепций. С 1995 г. в кулуарах законодательных органов рассматривается проект Федерального закона «Об обращениях граждан». Однако закон до сих пор не принят.
Помимо установленных в ч. 1 ст. 45 Конституции России гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, ч. 2 той же статьи гласит: «Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом». Это положение в совокупности с ч. 1 ст. 30: «Каждый имеет право на объединение… для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется», являются конституционной основой деятельности негосударственных, неправительственных (общественных) организаций (НПО), легализуют разветвленную систему правозащитных общественных институтов, существующих за пределами государственного аппарата.
Законодательство России почти не применяет понятие «неправительственные организации», хотя оно активно используется в общественно-политической и международно-правовой лексике, в терминологии правозащитных организаций.
Основными нормативными актами, регулирующими деятельность НПО, в том числе и правозащитных, являются Федеральный закон РФ «Об общественных объединениях» от 19.05.95 г. № 82-ФЗ (с измен. на 19.07.98 г.) и Федеральный закон РФ «О некоммерческих организациях» от 12.01.96 № 7-ФЗ (с измен. на 08.07.99 г.).
Развитие НПО в России сдерживается в первую очередь экономическими причинами и отсутствием соответствующей нормативной базы. В России по сути дела нет внутренних источников финансирования НПО. Закон РФ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11.08.95 г. № 135-ФЗС – «мертвый» закон. Коммерческие структуры России не имеют никакой мотивации для финансовой поддержки третьего сектора. Услуги, предоставляемые правозащитными организациями, несомненно, востребованы обществом. Однако социально незащищенные и ущемляемые в своих правах группы населения, на которые в первую очередь направлена деятельность НПО, не в состоянии оплатить эти услуги.
Указ Президента РФ от 13.06.96 г. № 864 «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» остался в значительной мере благим пожеланием. Никаких мер, тем более государственной поддержки НПО (предоставление в аренду правозащитным организациям помещений на льготных условиях, оказание правозащитным организациям помощи в их деятельности) со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации не последовало.
В силу этих основных причин количество, роль, эффективность деятельности правозащитных НПО в России даже нельзя сравнить с аналогичными структурами и механизмами защиты, сложившимися в демократических, гражданских обществах.
Важной правовой основой защиты прав и свобод человека и гражданина является участие Российской Федерации как государства-продолжателя СССР в международных договорах по правам человека.
В Конституции РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, права и свободы человека, отраженные а) в принципах, б) в нормах международного права и в) в договорах с участием России, также следует рассматривать в контексте нашего подхода как правовые основы устойчивого развития.
С 1945 г. ООН приняла около ста документов в области прав человека. Российская Федерация является участницей подавляющего большинства универсальных договоров по правам человека. Будучи обязательными для России многие из них повлекли за собой изменения, как в законодательстве, так и в правоприменительной деятельности.
Несколько договоров ООН по правам человека предусматривают создание специальных органов, осуществляющих контроль за соблюдением государствами их обязательств. Такие органы принято называть договорными (“treaty bodies”).
На сегодня существует шесть договорных органов ООН, а именно:
Комитет по правам человека;
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам;
Комитет по ликвидации расовой дискриминации;
Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин;
Комитет против пыток;
Комитет по правам ребенка.
В основе деятельности этих комитетов лежат, соответственно, следующие международные соглашения:
Международный пакт о гражданских и политических правах, 1966/1976 г.;
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, 1966/1967 г.;
Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, 1965/1969 г.;
Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, 1979/1981 г.;
Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, 1984/1987 г.;
Конвенция о правах ребенка, 1989/1990 г.
Контроль осуществляется с помощью различных механизмов: комитеты, комиссии, рабочие группы, специальные докладчики. Комитеты рассматривают периодически представляемые государствами-участниками доклады. Кроме того, четыре комитета могут принимать индивидуальные сообщения (жалобы) на нарушения прав человека от лиц находящихся под юрисдикцией соответствующих государств. Важным условием является признание за комитетом такой компетенцию со стороны соответствующего государства. К июню 2002 года Комитеты зарегистрировали 1324 сообщения и, не считая решений о прекращении производства, приняли 809 окончательных решений.
В период перестройки и нового политического мышления М.С. Горбачева все заявления и оговорки СССР о непризнании компетенции комитетов рассматривать индивидуальные жалобы были сняты. Вместе с тем возможности защиты прав человека посредством универсальной системы ООН россияне используют весьма слабо.
Российская Федерация входит в две региональные организации, уделяющие значительное внимание вопросам прав человека. Это Совет Европы и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Механизмы ОБСЕ по правам человека носят главным образом политический характер. Вступление России в Совет Европы в 1996 г., ратификация региональных договоров существенно расширила правовую базу обеспечения и защиты прав человека. На сегодняшний день Российская Федерация ратифицировала основные договоры в области прав человека: Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и все протоколы к ней (за исключением Протокола № 6 об отмене смертной казни) и признала юрисдикцию Европейского Суда по правам человека; ратифицировала Европейскую конвенцию по предотвращению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств; Европейскую хартию местного самоуправления. Европейская социальная хартия и Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств пока только подписаны Россией.
Отмечая несомненные позитивные меры, предпринятые по формированию правовых основ устойчивого развития, юридического признания прав и основных свобод человека, следует ожидать еще не одного десятилетия работы законодателя как по принятию новых норм, так и по совершенствованию правовой базы.
Однако, как представляется, главная проблема сегодняшнего дня заключается не столько в отсутствии и несовершенстве нормативной базы, сколько в правоприменительной практике, в безусловном исполнении законов; в формировании экономических, политических, социальных предпосылок «законопослушания»; в формировании правовой культуры и культуры прав человека, понимаемых не как юридические нормы, а как универсальные ценности человеческого общежития.